一、引言                                                                                                                                          

公共机构能源费用托管型合同能源管理，已经成为机关、医院、学校等单位推进节能降碳的主流模式。行业普遍做法是以项目实施前连续 3 年实际能源消耗，核算平均能源费用作为项目预算基准。

但行业从业者普遍遇到一个现实困惑：按照现行国家政策及行业标准，能源系统运行管理、设备维护保养属于托管服务的重要组成部分，运维服务费理应纳入托管总费用，可大量招标文件并未将该部分费用纳入预算。究竟是政策不允许，还是实操层面存在现实堵点？

国管局、发改委、财政部 2022 年联合发布《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》（国管节能〔2022〕287 号）提出，托管项目可依据托管周期内能源资源支出、运行管理相关总支出估算托管费暂估价，作为采购最高限价。

2024 年实施的行业标准《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T 301‑2024）进一步界定“能源托管费用基数”：包含能源费用基数，以及运行管理及维护费用基数。其中运维基数，指托管范围内能源系统日常运行管控、专业管理、保养维修等工作对应的年度必要开支。

政策层面已经明确，节能服务企业提供设备值守、巡检、保养维修等专业化服务，理应获得对应的运维报酬。对于节能服务商而言，运维费用的合理计取，能够直接降低单纯依靠节能率获取收益的经营压力。但对标国内大量公开招标项目，机关、医疗机构、院校等多数公共机构，项目预算仅包含水、电、燃气等直接能源成本，运维服务费用并未单列。

 

二、纳入运维服务费的典型项目参考                                                                                             
国内已有不少公共机构能源托管项目，将运维、维保服务费正式纳入年度托管预算。选取不同类型代表性项目做对比参考：

1. 医疗机构项目：周口市中心医院人民路院区项目托管费用

本项目周口市中心医院人民路院区托管费用约为2006.88万元/年。周口市中心医院人民路院区托管费用由能源费用和维保费用组成，其中本项目能源费用约为1916.88万元，本项目涉及区域的维保费用约为90.00万/年。项目 为10 年期能源托管，服务覆盖两个院区，包含节能改造、智慧后勤平台搭建、中央空调系统运营维保等内容。年度总托管预算包含能源费 + 维保服务费。

                                                                                                                                                                                                                                                                     

项目年度托管总费用中，运维维保服务费占年度能源费用比例约 4.65%。

 

2. 政务机关项目：姑苏区政务服务中心能源托管项目

该政务服务中心 10 年能源托管项目，服务内容涵盖1．能源费用托管。本项目的能源费用托管类型为水电能源费用托管；2．完成能耗监测系统建设。配电系统能耗监测、给水系统计量；3．对用能系统进行节能改造。中央空调风冷螺杆热泵机组、VRV多联机空调控制系统、辅助用电设备控制系统、照明系统改造、搭建数字能源管理平台、统计报表。

招标文件中，将年度能源费用、年度运维费用分别设置最高限价：预算金额：1438.046190万元；最高限价（如有）：1433.742950万元。注：能源托管费用每年不超过人民币壹佰叁拾陆万肆仟肆佰肆拾陆元壹角玖分（不超过1360142.95元/年）；每年运维费用不超过人民币柒万叁仟陆佰元（不超过73600元/年）；

该项目有一个显著特点：即便后续实现能源消耗下降，约定的运维服务费金额保持不变。运维服务费占能源费用比例约 5.74%。

 

3. 综合园区类项目：中日青年交流中心有限公司综合能源托管服务项目

该项目预算金额：12385万元（1238.5万元/年）；项目最高限价（如有）：12385万元（1238.5万元/年），其中：能源费用托管服务费最高限价为9985万元（998.5万元/年），日常运维托管服务费最高限价为2400万元（240万元/年）；合同履行期限（即托管期限）：十年。服务内容覆盖用能系统诊断调试、节能改造、智慧能源平台搭建、配电、空调、给排水、消防系统的 24 小时值守巡检与维修保障。
本项目运维服务范围广、岗位职责多，运维服务费占能源费用比例达到 24.04%。

 

4. 区县打包公共机构项目：张家港市公共机构能源费用托管项目

该预算金额：36922.35万元；最高限价：36922.35万元(10年)，其中能源托管费用35783.64万元，设备维保费用为1138.71万元；项目能源基准总量：电量45449.49万千瓦时，水量384.05万立方米，燃气量213.73万立方米，按2024年度当前能源定价结算合计共35783.64万元（10年）。维保费总基准值以各用能单位签订的原合同金额为基准值，共计1265.23万元（10年）。以维保费总基准值的90%（1138.71万元）和能源核定总基准费用（35783.64万元）作为采购限价，共计36922.35万元。实施为期 10 年综合能源托管。

根据采购合同，本项目设备维保费占能源托管费的比值是3.18%。

 

项目数据小结

综合以上 4 个不同场景项目，运维维保服务费占能源费用平均约 9.40%；剔除服务边界范围较大的园区特殊案例，其余 3 个项目平均占比约4.5%。

这组数据具备行业参考意义：如果项目合理计取运维服务费，节能服务商每年可以增加约 4‑5% 的服务收入。而要单纯依靠设备改造、管理优化实现 4‑5% 的额外节能率，技术与运营难度很高。由此可见，运维费用不是额外利润，是完成托管服务的合理成本保障。

三、运维服务费难以纳入预算的四大现实原因                                                                                

尽管政策文件予以支持，但大量公共机构在采购阶段仍不把运维费纳入最高限价，核心来自财政、历史数据、审计风险、政策文本四个层面约束：

3.1 财政预算存在支出上限约束

多地出台的公共机构合同能源管理管理制度，普遍设置支出天花板：托管后公共机构付给服务商的全部总支出，原则上不得超过改造前原有年度能源相关总支出。

原有预算中，水电气能源费用是长期稳定存量支出，具备连续三年票据凭证，纳入预算顺理成章。而很多公共机构过去没有单独列支能源系统运维专项经费，运维属于新增预算科目。一旦加入运维费，整体预算就要突破原有财政基数。在财政 “过紧日子” 大背景下，新增经费审批难度极大。

3.2 运维历史基数缺少可审计核算依据

能源费用核算简单，直接调取电费、水费、燃气费票据，取多年平均值即可形成审计认可的基准。
运维成本却高度分散：一部分包含在物业服务总包合同内，一部分属于实报实销的零星维修，部分新设备甚至多年没有发生维修开支。公共机构很难整理一套完整、可通过审计的年度运维历史基数，客观上造成无法把运维费计入项目限价。

3.3 服务边界模糊，存在重复付费审计风险

很多公共机构同时存在物业服务合同与能源托管合同，物业本身已经承担部分设备巡检、日常值守工作。
如果能源托管合同再全额计取运维费，容易出现 “同一运维工作两次付费” 的审计风险。虽然地方管理办法要求厘清物业与节能服务商权责，但实际项目中两者工作界面很难完全切割。不少采购单位为规避审计问责，选择简化方案：只做能源费用托管，设备运维工作继续交由物业负责，或者要求服务商从自身节能收益中承担运维成本。

3.4 政策属于引导性，并非强制性条款

细读国家政策和行业标准条文，无论是托管费估算，还是运维费用计入基数，文件用词均为“可”，而非 “应当”“必须”。
这属于鼓励引导类规范，没有强制要求招标必须单列运维费用。因此，采购方招标文件不列运维服务费，并不违反政策条文，这也是现实中大量项目不设置运维专项预算的重要法理原因。

 

四、行业发展新趋势与企业实操建议                                                                                              

4.1 政策正在向明确纳入运维费方向演进

政策层面正在持续完善制度，推动运维服务费规范化落地：

1.国家层面，2026年6月，国管局、市场监管总局发布了《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》（GF-2026-2621），其中：“2.1”明确提出：纳入托管范围的能源资源系统的运维费，具体约定如下     “3.5”明确要求：托管能源资源系统运维服务，界面划分：，具体约定为：，示范文本专门设置条款，要求明确托管系统运维服务费用、清晰划分各方运维工作界面。这说明，国家和各个省级政府是在考虑规范公共机构合同能源管理项目的运维费。

2.地方层面，部分省份新出台试行管理办法明确：当节能服务商承担能源系统运行、管理、维护工作时，能源费用基准应当包含对应运维成本；能源费用托管采购金额，要综合能源资源以及运维服务预估成本。

2026年6月，广东省能源局 广东省财政厅 广东省住房和城乡建设厅 广东省机关事务管理局联合印发了《广东省公共机构合同能源管理办法（试行）》，其中：“第七条”要求：对于由节能服务公司提供能源系统运行、管理、维护的合同能源管理项目，项目能源费用基准还应包含相关运维费用。“第十条”明确规定：采用能源费用托管型的，以合同期内各项能源资源及相关运维服务预估产生的托管服务费作为采购金额。

可以预见，未来随着示范文本推广、地方制度落地，运维服务费纳入托管预算会逐步成为常态。

4.2 面向节能服务企业的实操建议

1. 合同层面务必固化服务边界与调价机制
签订托管合同时，三项内容必须落到书面：完整的托管设备设施清单、各方工作界面划分表；超出托管边界工作的变更、调价规则；用能面积、人数、能源市场价格发生波动时，费用基准的调整计算公式。
只有边界清晰，调价机制完备，后续才有依据向采购单位申请把运维相关成本纳入年度财政预算，否则没有谈判调整的合同基础。
2. 不要单一纠结 “运维费” 科目，着眼整体收益空间
行业现状下，直接争取单列 4‑5% 运维费存在不小阻力。商务谈判中，建议把重心放在能源基准核定、服务边界梳理上，重点测算：“核定基准 − 节能分成 − 运维实际成本”的净收益空间。整体收益合理，远比执着 “运维费” 这一个会计科目更加重要。

客观看待市场现状：现阶段很多企业首要目标是拿到项目，部分项目甚至面临采购方直接压低能源基准的压力。运维费用是保障项目服务质量的合理成本，但不是唯一博弈点。

站在公共机构角度，虽然支付运维服务费增加账面支出，但换来专业团队长期值守巡检、设备预防性保养，可以减少设备故障停机、降低大修更换概率，长期综合效益优于单纯压低预算。

低价不等于高性价比，短期账面节约，未必等于长期划算。毕竟“便宜”不等于“划算”

（文中案例均来自于公开网络，文案仅为行业政策与项目案例的经验分析分享，不构成招投标、商务谈判的法律依据。）